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专访丨中国人民大学教育学院副院长李立国透视国外大学治理经验 发展中国特色大学治理体系

来源SOHU  [  作者世界教育信息   ]  责编张华  |  侵权/违法举报

原标题专访丨中国人民大学教育学院副院长李立国透视国外大学治理经验 发展中国特色大学治理体系

党的十八届三中全会中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定提出了深化教育领域综合改革的任务要求完善学校内部治理结构其中也包括了完善大学治理结构的内容其后发布的统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法暂?#26657;?#20004;份?#20843;?#19968;流建设的重要文件也将加快高等教育治理体系和治理能力现代化确立为重要的发展目标为探求大学治理的发展历程内涵和路径?#31350;?#23545;中国人民大学教育学院副院长教授博士生导师教育部-中国人民大学教育发展与公共政策研究中心副主任李立国教授进行了专访

大学治理内涵及治理模式

尊敬的李立国教授您好很高兴您能接受我刊的专访关于大学治理您是如何理解其内涵的有哪些具体模式呢

李立国大学治理是大学实现自身目标和任务的治理结构治理规则和治理实践的总和包括治理主体?#26696;?#20027;体责任的分配利益相关者的行为的控制和标准决策的程序和过程及规则的规定以及在实践中对未能有效解决问题的探索等

自中世纪大学诞生起就存在着大学治理中世纪大学形成了阿尔?#20843;?#23665;脉以?#31995;?#20197;学生治理为主体的学生大学和阿尔?#20843;?#23665;脉以北的以巴黎大学为代表的教师治理为主体的教师大学教师大学就是以教授治校为基本特征的学术治理模式这是西方大学最为经典的治理模式统治?#26377;?#20102;几百年随着高等教育规模扩张知识生产与传授模式转变传统的学术治理转向了多元化治理西方学者在?#25945;?#22823;学治理问题时大致归纳了以?#24405;?#31181;模式一是学院治理模式由美国组织管理学家马文?#35828;?#26862;等人提出亦称为学术同行治理学术同僚治理其基本特征是教授治校学术同行掌握各项权力不必顾忌外部的领导权力之所以称其为学院治理模式是因为在过去的组织机构中大学不过是学院的组合真正的权力属于学院院长学院院长是由学术同行选举产生的不仅具有重要的法律地位而且具有重大的实际权力然而学院院长的权力并不是行政式权力不能独断专?#26657;?#27599;个教授都有参与决策的机会决策结果是学术同行的共识或妥协的产物二是科层治理模式亦称官僚治理模式源于德国社会学家韦伯强调基于合法理性的权力组织结构严密?#24405;?#26381;?#30001;?#32423;20世纪中叶?#38498;?#38543;着高等教育规模扩张巨型大学的出现高等教育管理日趋复杂科森和斯特?#31216;?#25552;出了这一治理模式强调以大学校长为首的行政权力和董事会作为决策机构在大学治理中发挥重要作用大学治理由学术同行治理转向威权治理三是政治治理模式由鲍德里奇萨兰奇克佩弗?#35828;?#23398;者提出并完善20世纪70年代以来大学治理变得愈加复杂化和多样化与大学事务相关的利益群体日益增加并且对大学有着不同的利益诉求并且逐步地参与到大学治理之中与科层理论着眼的大学治理属于封闭的组织内部决策不同政治治理模式强调大学治理的开放?#38498;?#22806;部利益群体参与大学治理的可行性四是创业式或企业式治理模式克拉克提出了创业型大学的概念主张大学在国家紧缩公共预算并减少财政拨款的背景下大学应该多用企业式的灵活经营方式加强与社会的合作促进学术服务事项发展以期获得更多资源在该理论模式下强调外部力量参与大学治理并提出建立强有力的核心行政领导强调决策的高效与有效强调学术服从于行政有人称之为高等教育公司模式

大学的治理形态各具特色

从世界范围内来看大学的治理类型有哪些形态

李立国现代大学的治理日益受到行政机制社会机制市场机制和学术机制的影响逐步形成了学术治理官僚治理共同治理企业化治理四种各具特色的治理模式需要指出的是四种治理模式在现代大学的管理与治理中都有所体现是相互作用的嵌入式机制具体到一所大学的治理可能是具有上述四种治理模式的不同特性?#37096;?#33021;是以一种或两种治理模式为主其他治理模式的特点为辅的形态但我们难以找到一所大学就是一种治理模式的?#29420;?#36825;四种模式是大学治理理想类型的理论化概括在现实世界中不存在?#30475;?#30340;大学治理的理论模式在具体治理实践中可以划?#27835;?#22235;种具体治理形态强政府强学校弱学术弱参与的官僚治理形态强政府强学术弱学校弱参与的政府治理与学术自治形态强学校学术中度政府中度参与中度的法人化治理形态强学校强参与弱学术弱政府的创业型治理形态

现代大学的四种具体治理形态在各国高等教育实践中都有典型代表政府与学校共同管控的治理形态存在于苏联和受苏联高等教育模式影响的国家和地区政府管控与大学学术自治形态存在于?#20998;?#22823;陆的法国德国意大利奥地利和?#20405;?#30340;日本等国家法人化治理形态的典型代表是美国创业型治理形态则是存在于?#20998;?#21644;美国的一些创业型大学中不过自上世纪80年代以来政府与学校共同管控的治理形态和政府管控与学校学术自治相结?#31995;?#27835;理形态开始了较大幅度的改革转向了法人化治理应该说大学法人化治理形态是当今国际高等教育治理变革的主流创业型治理形态仍然方?#23435;?#33406;

法人化治理多元力量共同参与的共同治理是大学治理的发展趋势

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大学治理的世界发展趋势是什么

李立国当前世界主要国家和地区的大学都在不同程度地转向法人化治理发展多元力量共同参与的共同治理二战之后随着高等教育规模的扩张?#36879;?#31561;教育大众化普及化发展面对规模庞大层次不同类型多样成分复杂的高等教育体系西方国家纷?#36164;?#26045;改革将大学由教师治理机构变为法人化治理机构丹麦于2003年颁布了新大学法改变了大学的国有高校属性由此成为了自治学校日本从2004年开始推进国立大学法人化改革增加大学自主权瑞典在20103月颁布?#24230;?#20856;自治法高校由此获得特殊的公法人地位芬兰也于2010年颁布新的大学法赋予大学独立法人地位校长不再由在职教师选举产生而是由新成立的董事会任命校董事会成员须有40%是大学之外的成员教师也不再是公务员身份改变了政府聘任教授的做法教师的任命权下放到了大学大学的高层决策部门终于获得了学校管理中具有决定性意义的人力资源配置的权限动摇了教授会自治制度的基础从总体来看世界主要国家和地区的大学治理有了转型一方面是政府向大学放权扩大大学治理权限另一方面大学内部治理改变了教师主导的学术治理格局形成了教师校长为首的行政力量与外部利益相关者共同治理大学的模式国家的管控要得法大学的学术治理要?#35782;x?#26657;内行政权力要制衡外部力量要引入大学治理在各种权力博弈中出现了转型并走上共同治理的道路在大学治理转型与现代化的历?#26041;?#31243;中世界主要国家和地区的大学治理既表现出同质化的一面又因各国政治制度文化传统及高等教育发展阶段不同而呈现出不同的治理特色即所谓的?#24052;?#36136;异形但无论运用何种治理模式发展共同治理建立学术治理与校长为首的行政力量外部利益相关者相互制约协调管理的新型关系提升大学治理水平是共同趋势以下我举几个国家的具体?#36947;?#26469;详细说明

美国大学是较为典型的法人化治理形态美国借鉴?#20998;?#22823;陆和英国的大学法人制度形成了由议会颁发特许状和由外部人士组成的董事会这种法人?#38382;健?#22823;学董事会被认为是美国高等教育管理结构的基础具有决定性的制度权力其特殊使命是确保大学或学院的历?#26041;?#21457;挥作为通向未来的序幕和灵感的作用从大学与外部的关系看美国大学具有两头小中间大?#20445;?#32852;邦政府和教师权力小校长权力大的特征从内部治理看具有自上而下?#20445;?#26435;力和责任关系明晰的组织特征从大学外部看具有自下而上的市场机制的特征与?#20998;?#22269;家大学不同的是美国大学较早确立了董事会制度这种外行参与治理的董事会制度是美国最具特色的制度同时美国大学较早强调了校长为代表的行政力量参与治理的科层治理模式也较早实施了外行董事会州政府参与治理的政治模式1966年美国教授联合会AAUP美国教育委员会ACE大学和学院治理委员会AGB共同发出大学和学院共同治理的联合声明Statement on Government of College and University该声明确立了管理者和教师共同治理大学的原则确立了教师参与大学治理的程序和标准对教师校长管理者和董事会各自在决策中的位置和职权提出了建议20世纪60年代提出的共同治理更多的是科层治理模式强调从学术治理转向行政力量董事会校长发挥作用的治理这种治理是把大学治理视为封闭的内部治理描绘的图景是在威权治理下校长董事会教师管理者把大学治理作为自身内部事务采取封闭治理模式而20世纪80年代之后随着美国高等教育繁荣时代的结束社会各界对于大学的批评不绝于耳人们更多地相信外部力量介入大学内部治理事务才能使大学更好地代表公共利益而非私人事务大学作为公共利益组织应该接受社会的监督和利益相关者的建议这种外部力量介入大学内部管理的趋势导致了共同治理中加入了外部力量的成分

法国大学逐步从传统的教师主导学院式治理的学术治理模式转向法人化自主模式强化了校长为代表的行政机构的作用?#36879;?#31181;力量协同的共同治理法国巴黎大学是教授治校的经典治理模式发源地教授力量强大并且各学院独立治理1968年之前的法国大学实际上是学院的集合学院院长拥有控制权和支配权大学校长由各学院的代表轮流坐庄从某种意义上说法国大学是学院共和国1968年的高等教育法就校外人士对于大学治理的参与做出了规定打破了大学中教授一统天下的治理结构1984年的萨瓦里法沿袭了大学治理的参与原则规定了学校决策机构行政委员会的人员大?#21152;?/span>30~60人组成其中校外人?#38381;?/span>20%~30%2007年的大学自由与责任法赋予了行政委员会较大的权力其成员数?#39038;?#21040;20~30人其中教师8~14人校外人员7~8人学生代表2~3人行政与服务人员3~5人提高了校外人士的比例大学校长由行政委员会选举产生改变了传统的由行政委员会学术委员会和学生学习与生活委员会组成的选举大会选举产生的方式校长不必具有法国国籍也不限于本校人员但必须是学术人员任期由5年改为4年可以连任校长权力扩张导致了大学治理权力的集中化大学治理的核心团队由校长指定主要由校长副校长秘书长校长办公室主任财务主任人力资源部主任等行政人员组成的核心领导团?#20445;?#25913;变了大学学院式治理的传统形成了教授学院与校长核心团队共同治理的格局法国大学治理既有学术治理的因素也增加了科层治理的因素并且后者开始发挥重要作用2013年的高等教育与研究法赋予了大学更多自主权使大学治理更具效率也更具学院式治理的特色所谓效率就是大学各委员会能够作出重大决策大学行政委员会由24~36人组成总数比2007年的规定有所增加增加了大学生与行政人员的比例其中教师8~16人校外人士8人学生4~6人行政与服务人员4~6人学术委员会为负责教学和研究的决策与咨询机构所谓学院式治理则?#20405;?#22823;学治理应由教师管理人员和学生共同开展校长的权力受到削减和制约正如法国高等教育与研究部原部长菲奥拉所言应当重新引入学院式治理这才是大学的精神校长作为经营者根本行不通

德国大学继?#20449;分?#20013;世纪大学教授治校的传统近年来的改革赋予校长以更大的管理权限设立了大学理事会和大学评议会大学理事会由校外和校内人士组成他们具有选举和罢免校长总务长的权力但任免校长需经大学评议会和州科学部认可由州政府任命大学评议会是大学的自主管理机构主要负责学术事务大学教授占多数评议会成员任期为4年学生成员任期为1年无论是大学评议会还是大学理事会都注重让大学的各个群体共同参与并赋予大学教授群体最多的席位在大学决策机构中当涉及学术事务时教授群体?#21450;?#25968;以上席位他们是大学决策管理机构中最具影响力的群体体现了教授治校的传统同时大学理事会的构成及校长权限的扩大也体现了分权制衡共同治理的精神

日本在大学法人改革之前文部科学省对大学的管控较多学校内部是以教授治校为主的方式在2004年法人化改革之后政府向学校下放了财务管理权与人事管理权改革拨款制度加大竞争性拨款份额扩大学校经费使用自主权在人事管理上取消国立大学的教师与行政人员的公务员身份也改变了国立大学教职工薪酬标?#21152;?#25991;部科学省制定的传统取消了大学与教职人员之间的终身聘用关系教职工与大学签订定期聘用合同学校自行决定教职工薪酬文部科学省在下放管理权限的同时建议大学重构内部治理体系建立起以校长为核心的且董事会行政委员会与学术委员会相互合作的共同治理架构董事会是最高决策机构行政委员会成员由校长任命负责审议学校重要行政事务学术委员会负责审议重要的教学与科研事务以校长为首的行政委员会权限不断扩大教师的治理权限受到?#39038;?#25991;部科学省对国立大学的管理由直接管理转向了间接调控日本的大学治理由传统的?#20998;?#24335;的教授治校转向了以校长为核心的法人化治理形态

根据高校办学层次类型规模办学传统?#25945;?#27835;理结构与方式

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在大学治理改革中如何体现治理特色

李立国从国际经验看应该根据高校办学层次类型规模办学传统?#25945;?#19981;同的治理结构与方式以发挥学术委员会的作用保障教师的权益关于我国高等教育界讨论热烈的管理负责人退出学术委员会的问题其实可以有不同的方案?#29992;?#22269;经验来看学校管理负责人是否参与学术委员会大致有四种模式第一种模式是管理负责人参与但无表决权例如斯坦福大学评议会包括了校长教务长秘书长七大学院院长等重要管理者但是这些人在评议会中没有表决权第二种模式是管理负责人参与且有表决权例如哥伦比亚大学评议会成员有校长教务长研究生院院长?#31350;?#29983;院院长以及校长?#27010;?#30340;核心管理者在评议会中这些管理负责人拥有表决权第三种模式是管理负责人参与且构?#21892;?#35758;会全部成员如麻省理工学院评议会这种模式的前提是全校教授会的体系非常健全第四种模式是管理负责人不参与如密歇根大学但此模式实属罕见近年来国内一些大学倾向管理负责人退出学术委员会但是如此便能解决学术委员会的公平公正问题吗解决这一问题需要建立规则健全学术委员会的组织管理制度而不是简单地用行政与学术二分法来应对

在对大学学术委员会的研究中如果仅从治理主体出发即学术权力行使者的角色定位出发就会得出学术委员会组织模式和运行机制的一致性但是在治理实践中不同高校不同类型的学术委员会发挥作用与扮演角色有较大差异其自身的组织管理体制与运行机制也正是在治理实践中形成各具特色的模式从国内外经验来看学术委员会的组织结构主要有四种模式一是纵向完全分权模式?#35789;?#29983;治学完全分散在学部学院学系没有全校层面的学术委员会如哈佛大学没有全校层面的评议会只有学院评议会二是横向完全分权模式即学术权力完全分散于依?#34892;?#25919;职能部门的专门委员会没有统筹全局的实质性的学术委员会三是完全集权模式?#35789;?#29983;治学权力完全集中于校一级委员会这种模式仅适合于学科?#31995;?#19968;管理幅?#26085;?#30340;高等学校四是统分结合模式即学术立法程序性审查批?#25216;?#20013;在校学术委员会而立法执行和实质性审查评定则分散在基层学术委员会和专门委员会在治理的参与方面学术委员会在高等教育组织决策过程中发挥的作用也是不同的迈纳通过对15所大学学术委员会在不同类型决策中的不同功能将大学学术委员会?#27835;?#21151;能型影响型仪式型和颠覆型4类其中功能型就是学术委员会的传统职能?#25381;?#21709;型学术委员会在组织的各项决策中都充当合伙人的角色有相当大的发言权仪式型学术委员会在组织治理中的角色相对被动只保留了诸如选举日程?#25165;?#31561;象征意义的功能而颠覆型学术委员会在?#38382;?#19978;保留了学术决策相关职能同时在其他决策方面有时以非正式的?#38382;?#21457;挥作用与管理人员是此消彼长的对抗关系

法治化与协商式共同治理是中国特色大学治理发展方向

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具体到中国您是如何?#21019;?#20013;国大学治理的现状与发展方向的

李立国我国大学治理经历了以下四个方面的实践一是探索高校领导体制我国高校的领导体制一直处于变动中194910-19504月实行校务委员会制19504-19569月实行校长负责制19569-19619月实行党委领导下的校务委员会负责制19619-19665月实行党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制19665-197610月实行党委领导下的工宣队为主的革命委员会负责制1978年到1984年实行党委领导下的校长分工负责制1984年开始实行党委领导下的校长负责制和在部分高校实行校长负责制的试点1989年后实行党委领导下的校长负责制1998年的高等教育法?#35775;?#30830;规定国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制党委领导下的校长负责制是一种按照党的民主集中制原则实行集体领导分工负责的制度它是中国高校的特色和优势所在也是完善中国特色现代大学制度的基石

二是高校内部管理体制改革1985年中共中央关于教育体制改革的决定颁布之后高等学校内部管理体制改革全面启动但是大规模的改革探索是在1992年市场经济确定之后19922月国家教委决定在其直属的36所高等学校全面展开内部管理体制改革并于同年8月下发了关于国家教委直属高等学校内部管理体制改革的若干意见明确了改革的指导思想和目的以及改革的基本思路1993年中共中央国务院发布中国教育改革和发展纲要?#20998;?#20986;学校的后勤工作应通过改革逐步实现社会化其中最主要的是人事与分配制度改革在不同阶段的侧重点有所差异20世纪80年代中期到90年代前期改革的主要成效是开始落实高校人?#36335;?#37197;自主权推动从政府直接管理高度集中的计划管理向政府间接管理学校自主管理的转变90年代中期之后的10年左右改革重点是高校用人机制改革全面推进人力资源配置方式改革逐步实现从身份管理向?#26696;X还?#29702;的转变2006年?#20004;?#39640;校人事制度改革强调完善机制制度强调高校岗?#36824;?#29702;与聘用制改革结合与转换用人机制结合与高校收入分配制度改革结合

三是完善中国特色现代大学制度1998年的高等教育法确立了高等学校的法人地位国家中长期教育改革和发展规划纲要2010-2020年提出建设依法办学自主管理民主监督社会参与的现代学校制度明确提出完善中国特色现代大学制度及其相关内容党委领导校长负责教授治学民主监督社会参与现代大学制度建设是一项复杂的系统性工程国家和有关部门相继颁布了一系列专门的政策法规2012年普通高校党委领导下的校长负责制实施意见高等学校章程制定暂行办法学校教职工代表大会规定2014 年关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见高等学校学术委员会规程普通高等学校理事会规程试?#26657;?#31561;凸显了政策在推动完善中国大学治理中的作用为中国大学治理走向理性与自觉提供了法理?#38498;?#21046;度性依据

四是大学治理体系与治理能力现代化建设大学治理体系与治理能力现代化建设与现代大学制度相比较有几个特点其一大学制度是静态的主要是从静态层面观察制度建设?#32431;z?#27835;理体系的内涵则更为丰富只有在大学制度体系得到有效实施之后才能形成治理体系其二强调治理能力建设治理体系和治理能力是互为支撑的治理体系的作用发挥有赖于能力建设能力发挥要在治理体系的范畴之内以治理体系为依?#23567;?#36825;比大学制度更为全面系统其三在价值层面上制度体系并没有表现出现代治理的应有价值而治理体系则包括了法人化共同治理权力制约等基本价值

目前我国已基本确立了党委领导校长负责教授治学民主管理社会参与的大学治理结构但如?#38382;?#36825;一治理结构有效实施与运转需要明确的治理体制与机制这就是大学治理现代化的根本要求中国大学治理要坚持中国特色扎根中国大地传承中华文化传统同时也应该有国际视野吸收世界上先进的办学治校经验把大学治理的共同规律与我国的现实国情相结合形成具有中国特色的大学治理模式立足中国国情借鉴国际大学治理趋势我国大学治理现代化的方向应该是法治化与协商式共同治理主要有五点一是坚持党委领带下的校长负责制坚持党的领导二是坚持依法治校保障大学法人地位和办学自主权三是共同治理这是国际高等教育与大学治理的发展趋势也是我国建立党委领导校长负责教授治学民主管理社会参与这一治理结构的?#20174;?#21644;要求四是遵循大学作为学术性组织和教学科研组织的特性遵循学术治理要求落实教师在大学治理中的主体地位五是强调协商在共同治理中的价值突出尊重平等合作与沟通以保障治理的成效与质量

来源世界教育信息杂志2019年第3期

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